|全网首发|【专题讨论37】应对突发公共事件的社区建设策略——基于“社区”概念的辨析

Original 栾晓帆刘一鸣等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论37】

应对突发公共事件的社区建设策略——基于“社区”概念的辨析

作者武汉大学城市设计学院栾晓帆，北京大学城市与环境学院、城市规划与设计学院博士研究生刘一鸣，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师，中国城市规划学会理事，中国地理学会城市地理专业委员会副主任李志刚在《规划师》2020年第6期撰文，2020年春节前后的新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，不仅影响了国内外千万人的健康乃至生命，还凸显出城市特别是社区尺度在应对公共危机过程中存在的不足。文章以建构韧性社区为目标，通过对“社区”概念内涵以及相应的社会实践特点的辨析，试图对当前城市韧性不足的成因进行解释，并以此为基础提出建设对策和建议。

[关键词]突发公共事件；社区；城市韧性

[文章编号]1006-0022(2020)06-0116-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式] 栾晓帆，刘一鸣，李志刚．应对突发公共事件的社区建设策略——基于“社区”概念的辨析 [J]．规划师， 2020(6)：116-120．

一

重大公共事件的发生与发展

城市是高度复合的系统集成。为了追求繁荣、效率和便捷，城市规模不断增加，子系统日益多元，组织方式也日趋复杂，然而现实却让大家认识到，城市常态下的优点和危机状态下的缺点转化往往只发生在短暂瞬间。现代复杂城市系统的风险具有两大特点，首先是风险来源的高度不确定性，涉及时间、地点和形式等多个方面；其次是风险容易迅速发展为公共事件，主要表现为社会管理体系的超负荷运转与城市功能及职能在组织、协调和管理方面的“真空”。2020年大规模爆发的新型冠状病毒肺炎疫情也在相当程度上验证了这一特点。

（一）现代化社会背景下的社会风险

城市是一个复杂的自然—社会系统，自产生伊始就伴随着各种各样的自然性与社会性问题，同时伴随着城市的发展，也不断承受着各种意料之外的重大公共事件，如公共卫生事件、社会治安和地缘安全等，对城市发展不断造成重大挑战。此次爆发的传染病(Pandemics)是重大公共危机的重要表现形式。自21世纪以来，仅冠状病毒一项就不断颠覆着人类的科学认知体系，持续冲击着全球正常社会秩序。2003年的“非典”覆盖了我国大部分省市，造成大规模人群感染，2012年爆发的中东呼吸综合征(MERS) 具有比“非典”更高的致死率，2019 年爆发的新型冠状病毒肺炎再一次覆盖了我国大部分省市，并造成了更大规模的人群感染。人类社会针对城市生活的适宜性改善，如建筑立体化、人口集聚和功能集中等使得城市在面对重大公共事件的过程中更容易遭受危害。同时，基于促进城市发展的管理思路，如经济绩效、市场组织和合同关系等也使得城市在面对未预期结果(Unintended Consequences) 的过程难以自适应。

21世纪以来，伴随着我国经济与城镇化水平的快速提升，我国针对社会各个领域的发展主要聚焦于发展速度，并未协调、统筹各个领域的发展关系，在造就速度奇迹的同时也遗留了诸多发展问题，形成了现代化进程中遗留的社会风险。由此，引发了诸多疑问—为何社区在抗疫责任下沉后不堪重负，为何部分地区领导出现集体性工作问题。

针对城市复杂系统的专业化研究能够增加城市应对重大公共事件的强度，也是未来应当持续努力的方向。因此，应当同等重视关键时刻的“减损”与“修复”，即培育城市的韧性。

（二）建设韧性城市的发展诉求

韧性的概念源于心理学和生态学，指的是系统在消化干预、适应和复苏方面的能力，多用于指代个体或组织在危机后的恢复力、应对压力和灾害的能力。从个体到城市，其韧性特征包括应对干扰的能力、自组织能力，以及学习和适应能力。在城市韧性的概念演变中，霍林(Crawford Stanley Holling)将物理属性的工程韧性(Engineering Resilience)拓展至具有生命体属性的生态韧性(Ecological Resilience)，而后在针对人类社会的使用场景中融入演进韧性(Revolutionary Resilience)。城市韧性的概念内涵由工程系统受到外部性波动之后复原至初始状态的能力，延伸至生态系统具备自适应能力，系统在应对外部性波动过程中达至的新均衡状态，最终拓展至复杂社会系统面对外部性波动时迅速适应与转换的能力。

针对韧性城市的建构，主要观点可概括为两个方面：一方面是城市物质韧性，具体包括物质功能属性的多功能性、不同空间尺度的多元性，以及空间单元之间物资高效率地流通以及底线储备；另一方面是城市管理韧性，城市管理属性的降维到空间基本单位的自组织能力，不同空间单元之间沟通信息的恢复能力以及管理核心高强度的统筹协调能力。一般而言，城市物质韧性能够完全通过经济投入实现永久性与半永久性的建设。然而，城市管理韧性则需要多元化的培育手段，包括经济投入、组织关联、优化治理及关系营造等，同时也是一个需要长期经营的过程。城市物质韧性与城市管理韧性是应对城市风险的“一体两面”，在面对未预期城市风险的过程中均不可或缺。目前我国的韧性城市建设已经在城市物质韧性建设方面取得长足进展，但是在城市管理韧性建设仍然存在短板。如果以实现国家治理体系与治理能力现代化的要求来审视此次疫情危机，显然还需要在城市管理韧性的层面投入更多的关注。此次疫情让大家认识到，作为基层社会单位的社区，在重大公共事件过程扮演着至关重要的角色。未来，社区韧性作为一项重要的研究议题亟待开展。

二

“社区”概念的多学科路径探索

面对重大公共事件，一方面常态化的自上而下科层管理机制出现超负荷运载，大规模人口针对特定公共设施的集聚会导致公共设施的瘫痪，同时也可能因缺乏组织协调产生二次伤害；另一方面与生产组织“脱嵌”的“自下而上”的个体成为游离的原子，丧失社会化协调能力，这时或许就会出现由于一个家庭成员的隔离，导致家庭解组的事件。

面对重大公共问题，社区往往成为城市社会最基础的组织单位，此次的疫情也验证了这一点。一方面，社区是疫情防控的基本单元。此次新型冠状病毒主要通过飞沫实现近距离人与人之间的传播，加之疫情爆发的时间恰逢我国农历春节假期，所以对居住空间中人的活动进行控制是此次防疫的重点。其中，对居住小区或网格进行空间隔离成为重要的防疫手段。另一方面，这种隔离使得城市居民需要从日常较大空间尺度的、公共性强的生活方式转为在地的、人情社会的生活方式。然而许多问题正是在这一过程中暴露出来的，如在疫情防控的紧急状态下，居住小区能否有足够的社会组织承担起信息搜集、物资发放和扶危助困的职责？政府派出的各种基层组织能否被有效地动员？居民间能否互信、高效地开展协作？这些问题及其背后的成因都应以疫情防控为契机进行总结和反思。特别是应该认识到“社区”作为多学科共用的学术话语，在其运用上容易出现混淆，因此有必要从不同学科的学理视角对该概念开展(再) 辨析，以更为清楚地解释现有社区的不足究竟在何处，进而为未来的改进探索道路。

（一）社会学意义的“社区”

“ 社区” 概念最早源于社会学家滕尼斯(Ferdinand TÖnnies) 的著作Gemeinschaft Und Gesellschaft( 英译为Community and Society)。他在古典社会学理论重要奠基人涂尔干(Ëmile Durkheim) 提出的“机械团结”(Mechanical Solidarity)和“有机团结”(Organic Solidarity)概念的基础上，把人类的社会生活分为“社区”与“社会”。社会学的学科研究性质使初始“社区”的概念更聚焦于非物质属性的社会关系。因此，滕尼斯将社区本质概述为一种由血缘( 家庭关系)、地缘( 邻里关系) 以及共同社会价值追求相互交织的共同体；与社区相对，社会则是现代化以来基于利益与理性构建的业缘(生产关系与市场关系)。在社区互动中，人们往往能够基于自然意志(Natural Will)，也就是社会情感与社会道德进行交往互动；在社会互动中，人们往往基于理性意志(Rational Will)，也就是个体目标进行交往互动。费孝通将我国“乡土社会”的适用性场景，进一步概述为“礼俗社会”与“法理社会”。

社会学意义上的社区将其定位在人本主义范畴。尽管这种社区是一种缺乏空间属性以及明确管理方法的本体性概念，但已经充分论证了社区建设的最终目标及睦邻友好关系之于社会构建的重要性。社会学意义上的社区概念提供了一套检视自身发展的镜子，不论何种价值面向，其关键在于有没有实现在社会关系上的“共同体”。特别是遭遇突发公共事件甚至危机时，基于行政或经济的理性意志未必充分奏效时，社区或者说共同体提供的自然意志成为抵御危机不可或缺的力量。

在规划实践中，可以将社会学意义上的社区建设具化为“韧性管理社区”目标，在社会常态化背景下，积极营造社区主体意识，让社区利益相关者在日常的社区生活中参与决策、分享信息和共担责任，提高居民主人翁意识。在重大公共危机背景下，社区作为基层组织单位能够迅速形成组织管理与组织运行能力。在职能上，一方面对接需要帮助的个体居民，另一方面及时对接上位行政指示；在组织上，收集社区内一切能够使用的人员、物资和场所，统筹分配，高效集约管理。

（二）作为空间单元的“社区”

“社区”也是城市研究与城市规划中的重要概念，尤其强调空间内涵。计划经济时期为满足国家生产需要，将生产与生活紧密结合形成了所谓的“单位社区”，特定生产单位的职工同时也是特定居住范围内的居民。改革开放后，在住房货币化政策的推动下，城市居民在不同购买力的条件下形成空间机械聚合，形成了所谓的“社会社区”。当前，城市地理与城市规划领域的“社会社区”，多具有“居住区”的内涵，并已成为城市空间管理、社会公共配套体系的实际组织单元。

多年来，规划领域的学者一直呼吁，应该让专业的规划师以科学、客观、价值中立的角色进入社区，将城市总体规划、控制性详细规划向下延伸，更好地满足居民和基层社会的需求。在具体实践中，计划经济时期的“单位社区”主要是依靠政府或国有单位自上而下地进行建设，市场化改革后的“社会社区”又大多以开发主体的经济利益最大化为基础，其共性在于社会发展或者社会学意义的“共同体”建构的不足。近年来，规划领域的管理者和研究者开始通过“参与式规划”实践，引导居民通过参与身边的空间规划和改造过程，对自下而上地培育社区精神进行了有益的探索。

（三）作为公共管理单元的“社区”

近年来，“社区”也成为一种重要的公共管理抓手，主要用于提高基层管理的效率，满足新时期国家与社会治理的需要。总的来说，作为公共管理的“社区”，实际是一种自上而下的管理单元。目前，公共管理领域针对社区建设的落地实践主要是指“网格化管理”。“网格”概念来源于信息技术领域，强调通过多种物理设备的组合来提供更多的信息资料或者服务。网格化管理则是将管理对象按照特定组织形式分割成最大化管理效率的单元，通过协调机制，提高资源捕捉能力与资源利用效率，实现高效管理的目标。目前，我国基层组织的“网格化管理”主要分为两种模式，一种是党政主导模式，另一种是通过市场购买服务的项目制模式。这种管理方法迅速在全国基层推广，目前已经成为城市政府进行城市管理最主要的抓手。当前，公共管理层面的社区治理取得了以下成效：①进一步畅通了多部门对接基层单位的管理通道；②形成了覆盖全面的基础信息平台；③面对突发事件具备高效的联动机制；④通过市场购买服务的形式为城市居民提供了更专业的服务。

通过对不同学科中“社区”概念的辨析，对其内涵进行总结(表1)。总体上，现存各学科理论仍然缺乏深入的沟通与融合，使得社区在具体建构的过程中被不断演绎，甚至脱离了原有的核心内涵。

此次疫情表明，地方的防疫绝不能仅停留于常态化的设计与政府要素的投入，还取决于社区的组织能力和治理水平，防疫决胜的关键在社区。发挥我国在社区建设和组织上的优势，对于防疫具有重要意义。同时，要充分发挥基层组织和民间力量的作用，让民间组织更好地发挥自主性和积极性，民间组织的特点在于灵活性和弹性，更善于具体问题具体处理，可以很好地发挥补充作用。居民的主人翁意识既是城市管理韧性建设的题中之义，也是社区构建的本意。

三

回归“共同体”，建构社区韧性

（一）注重韧性城市建设中的城市管理韧性

在社会发展过程中，重大公共事件的爆发是未预期性的，因此需要在构建韧性城市的理念下预留城市应对风险的预案。韧性城市的内涵包括物质与管理双重维度，既往我国基于城市物质韧性的建设取得了显著成效，但是基于城市管理韧性的建设仍存在缺位。笔者认为，城市物质韧性能够增加城市抗风险强度，但是具有脆弱性较高的特点，相对而言城市管理韧性能够增加城市应对风险的适应性，在复杂环境能够形成强大的自组织能力，协调与配适城市物质韧性与城市管理韧性才能发挥城市应对风险的最大功效。未来，需要将城市规划的风险预案进一步分担到城市管理层面，加强风险管理体系建设。

（二）整合社区建设经验

社区是城市管理体系最基础的管理单位，尤其是在社会重大事件过程中起着关键作用，可以说社区稳则大局稳。自改革开放以来，我国社区治理已经在各个方面积累了众多经验，尤其在针对常态化的社会问题上效果显著。但是，不同的管理经验之于社区建设仍然缺乏整合。未来，要在规划体系层面进一步提高社区规划在城市规划体系中的地位；在规划论证阶段进一步考虑城市空间组织与空间协调的问题，优化空间布局；在规划管理阶段进一步增加应急预案模块；在规划内容层面进一步增强当前缺乏却在应对社会重大事件时至关重要的睦邻关系等。

（三）筹备重大公共危机事件下的大数据服务体系

伴随着技术进步，大数据在人们的日常生活中起着越来越重要的作用，尤其是在认识居民的活动规律与行动模式上起着至关重要的作用。目前，大数据应用已经成为政府与科研机构重要的决策支撑，它能够让政府与研究机构在数据收集与收据整合的基础上，发现问题、认识问题，进而推动科学地响应问题并解决问题。值得强调的是，目前政府与研究机构基于大数据服务体系的构建仍然是以常态化社会为背景，源数据掌握在最高层级的信息收集部门，因此总结的认知尺度与建议尺度都是一种宏观的范式，对重大公共危机事件背景下最核心的社区单位难以产生实际的指导效用。因此，有关大数据的使用应当增加重大公共危机事件下的场景。在重大公共危机事件的背景下，考虑将对应尺度的大数据信息或者结论下发到基层社区单位，让社区在一线实时掌控动态，及时调整应急预案。